10月15日,自然资源部咨询研究中心组织召开新《土地管理法》专题学习交流研讨会,多位咨询委员作了重点发言。《中国自然资源报》对此次专题研讨会作了题为《坚持法治引领重在贯彻落实——新<土地管理法>学习研讨体会》的专题报道。全文如下:

10月15日,自然资源部咨询研究中心组织召开新《土地管理法》专题学 习交流研讨会,与会的各位咨询委员回顾总结了《土地管理法》颁布以来及其历次修改的详细过程和巨大作用,畅谈了这次《土地管理法》修改的重大意义、主要特点和重大突破。对新《土地管理法》的贯彻实施,专家提出了需要进一步重点关注深入研究的几个具体问题。


一、新《土地管理法》将进一步发挥法治引领和推动作用

大家一致认为,土地制度是国家的基础性制度,事关经济社会发展和国家长治久安,回顾《土地管理法》立法和修改历程,就是持续完善土地法律制度,不断调整协调人地关系,回应时代需要和社会经济发展呼唤的过程。

1986年通过的《土地管理法》解决了当时大量占用耕地、滥用土地的现象突出管理无法可依的问题,推动了我国土地管理进入依法管理的轨道。

1988年《土地管理法》的修改明确了国有土地使用权实行有偿使用,回应了从计划经济向市场经济转型中土地作为生产要素进入市场的需要,对促进社会主义市场经济发展起到了重要作用。

1998年对《土地管理法》进行全面修订,着力破解我国经济快速发展、城镇化快速推进过程中土地粗放利用和耕地被大量占用的问题,建立了最严格的耕地保护制度,保障粮食安全,促进社会经济可持续发展。

2004年《土地管理法》修改,健全了国家征收与征用的体系。而此次《土地管理法》修改则是在充分总结改革实践成功经验的基础上的制度创新和完善。

与会专家认为,新《土地管理法》修改充分反映了30多年来土地管理和改革取得的成效,在延续经过实践检验的土地基本管理制度的基础上,把试点地区以及各地在土地管理和改革中的成功经验、成熟做法上升为法律制度;充分体现了以人民为中心的理念,在农村土地管理方面作出了多项创新性的规定,坚决维护农民土地权益;落实了中央关于“放管服”的改革要求,对中央和地方的土地审批权限进行了调整,有利于提高政府的工作效率;落实了全面依法治国、依法行政的要求,将自然资源督察制度正式入法,为督察制度法制化建设打下坚实的基础。

总体来看,此次修法体现了全面深化改革的新成果,体现了国情民意,破除了全面深化改革中的土地制度性障碍,适应了当前社会经济发展的需要,将更好促进土地制度改革创新,加快建立城乡统一建设用地市场,为全面建成小康社会与全面建成社会主义现代化强国提供不竭动力。


二、新《土地管理法》的亮点、热点和重大突破

破除了集体经营性建设用地入市的法律障碍,实现同地同价同权。专家一致认为,允许集体经营性建设用地入市是此次修法的重大突破,通过立法赋予集体经营性建设用地入市权利。同时,明确符合规划、依法登记的集体经营性建设用地方可入市,通过规划及用途管制手段规范集体经营性建设用地入市管理。有的专家提出,新法充分保障集体建设用地使用权用益物权,如新法第63条规定,允许集体经营性建设用地通过出让、出租等方式流转,依法取得使用权人还可行使“转让、互换、出资、赠予、抵押”等权能,这对建立城乡统一建设用地市场,盘活集体土地资产、发展集体经济、实现乡村振兴都具有重大意义。

深化土地征收制度改革,更充分地维护了被征地农民权益。专家认为,此次修法的亮点是首次界定了土地征收的公共利益范围。自1954年《宪法》首次提出“公共利益”原则,一直处于实践和理论探索中,加之集体建设用地不能直接进入市场,土地征收就成为各项建设使用土地的唯一渠道,导致了征地规模不断扩大。新《土地管理法》增加第45条,首次以列举方式明确公共利益的六种情形,并对成片开发进行一定限制。新法将2004年国务院28号文件中提出“保障被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障”的补偿原则写入了第48条。一方面,采用“区片综合地价”方式取代原先的年产值倍数法,逐步实施对被征地者的市场化和财产性补偿。另一方面,将补偿重点放在长远生计有保障上,将被征地农民纳入养老等社会保障体系,全方位保障农民权益。通过改革土地征收程序,充分保障农民知情参与监督等权利。进一步完善征地补偿安置程序,新法第47条将原来的征地批后“两公告一登记”调整为批前“调查、评估、公告、听证、登记、协议”和批后“公告、实施”,程序更加全面、细致,更具操作性。

完善农村宅基地制度,有利于盘活利用闲置宅基地。专家认为,新法对宅基地制度进行了丰富完善,为下一步探索实行宅基地“三权分置”创造了有利条件。具体体现在:一是坚持“一户一宅”,保障户有所居。1998年《土地管理法》规定了“农村村民一户只能拥有一处宅基地”,新《土地管理法》第64条补充规定,人均土地少、不能保障一户拥有一处宅基地的地区,在充分尊重农民意愿的基础上可以采取措施保障农村村民实现户有所居。二是鼓励盘活利用宅基地。新法第64条规定,允许进城落户的农村村民自愿有偿退出宅基地,鼓励农村集体经济组织及其成员盘活利用闲置住宅。一方面,地方政府不得违背农民意愿强迫农民退出宅基地,农民可以自主自愿决定是否退出。另一方面,有利于探索实现农村宅基地使用权通过出租、抵押、入股、继承、转让、互换、赠予、联建联营、委托经营、权益置换等多种形式流转,盘活存量宅基地,让农民实现财产权。

充分体现了实行最严格的耕地保护制度。大家认为,我国始终坚持最严格的耕地保护制度,新法充分体现了耕地保护数量、质量和生态“三位一体”并重的新思路。新《土地管理法》对耕地质量的保护提出了更高要求,在生态方面明确地方政府落实合理引导轮作休耕和防治土壤污染的责任。总体来看,新《土地管理法》体现了耕地保护重心从数量平衡到数量、质量、生态“三位一体”并重的转变。同时,有专家提出,我国耕地后备资源趋紧,水土流失、土壤污染、地下水超采等生态问题凸显,给我国粮食安全带来隐患,需要引起高度重视。专家认为,新法体现了对永久基本农田实行特殊保护,将基本农田提升为永久基本农田,是落实党中央、国务院要求,对“口粮田”和“保命田”实行特殊保护的体现。具体而言:一是明确永久基本农田的特殊保护地位,一经划定不得擅自占用、改变用途,将永久基本农田占用的范围进行限制,对占用审批权限进行了明确。二是对永久基本农田实行精细化管理,要求永久基本农田采取落实到地块,并纳入国家永久基本农田数据库的严格管理模式。三是对永久基本农田保护实行差别化,新法明确永久基本农田划定比例由国务院根据各省、自治区、直辖市耕地实际情况规定的要求,为统筹各地区自然禀赋和区域发展阶段差异,实行差别化管理留有空间。

明确了国土空间规划体系的法律地位。会议认为,新法确立了国土空间规划的法律地位,明确了国土空间规划编制和审批原则。新法通过明确国土空间规划与土地利用规划和城乡规划之间的关系,为“多规合一”改革提供了法律保障,建议当前应抓紧研究制定“国土空间规划法”和“国土空间用途管制办法”。有专家提出,第十七条对土地利用总体规划增加的“统筹安排城乡生产、生活、生态用地,满足乡村产业和基础设施用地合理需求,促进城乡融合发展”编制原则,体现了国土空间规划“三区三线”划定的核心思想,也是未来国土空间规划编制的应有之义。

合理划分中央和地方审批权限,符合“放管服”要求。研讨认为,新法对于中央和地方土地审批权限的合理划分,体现了有效保护和有利发展原则。比如新法提出,在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围外,对于建设用地占用永久基本农田以外的农用地,可以由国务院授权的省级政府审批。有专家建议,中央应主要负责政策制定、总量管控、履行监管职责,赋予省级政府一定的管理权责,将有助于执行落实、提高行政效率。

赋予了土地督察工作明确的法律地位。大家认为,土地督察制度入法,解决了土地督察机构行使督察权的合法性问题,也为建立自然资源督察体系奠定了基础。曾经在督察局工作过的咨询委员说,自2006年国务院决定实施国家土地督察制度以来,督察工作一直缺乏法律保障,只能在政策文件中寻找依据,效力影响不够。新法明确督察机构对省级政府及国务院确定的城市人民政府土地利用和管理情况进行督察,树立了土地督察的权威。有专家提出,督察的对象应明确定位为省级政府,不宜直接介入对市县政府的督察。建议超前研究制定“国家自然资源督察条例”,进一步完善督察职能、创新督察方式、融合督察业务。


三、与会专家提出需要重点关注深入研究的几个具体问题

关于宅基地“三权”分置。中央明确提出探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权”分置,虽然一些地方也进行了试点,但考虑到宅基地所有权、资格权、使用权属于重要民事权利,由于目前试点范围还不够宽,试点时间较短,尚未形成可复制可推广的经验。关于“三权”分置如何落实,对相关权利内容和实现方式尚未形成共识,比如说什么是资格权,是身份权还是财产权认识不一,需要继续深入研究和探索实践。

关于集体经营性建设用地管理。集体经营性建设用地入市虽然在法律保障上有了依据,但在实践中还面临一些问题,具体政策规定有待细化,需要进一步明确“谁来入市、哪些地入市、怎么入市、收益如何公平分配”等问题。具体而言,一是集体经营性建设用地出让、转让和出租的收益应如何进行分配,特别是土地增值收益,如何在国家、集体经济组织和农民三者之间,在集体经济组织内部合理分配;以出让收入、租、税、费何种形式进行分配值得进一步研究。二是集体建设用地入市范围和位置,新《土地管理法》允许农村合法取得符合规划条件的集体建设用地入市,但并没有明确界定是否在城市规划范围内或外。城市规划区内成片开发在第四十五条进行了界定,纳入了公共利益范围。如果对非成片开发情形不予明确,会与“城市的土地属于国家所有”相矛盾。三是以新《土地管理法》出台为契机,在符合规划和用途管制的前提下,积极探索建立城乡统一的建设用地市场。当前,建议各地应尽快全面准确地摸清集体经营性建设用地的底数,依据土地利用总体规划、城乡建设规划、产业发展规划和生态保护规划,确定符合就地或异地入市的宗地。此外,还要对集体建设用地入市将对土地征收可能产生的影响密切关注,对社会上一些不正确的理解和舆论予以纠正和引导。

关于耕地占补平衡制度落实。新《土地管理法》重点强化了永久基本农田保护和耕地占补数量平衡、质量相当。关于如何确保占优补优、占水田补水田真正落实到位,应进一步贯彻落实2017年中央4号文件精神,根据各地自然资源禀赋和经济发展阶段的差异,探索实行耕地占补平衡差别化管理政策。具体而言,新《土地管理法》仅对国家能源、交通、水利、军事设施等重点建设项目选址确实难以避让永久基本农田,需经国务院批准;对其他建设项目确需占用永久基本农田的,缺少相应的法律依据。此外,补充耕地国家统筹的政策和监管还有待细化完善。此外,还需要密切关注跟踪新《土地管理法》出台后,在贯彻实施过程中出现的新情况、新问题,以及社会公众反映的意见和建议。部咨询研究中心将在今后开展咨询研究中充分贯彻遵循新修改《土地管理法》的有关精神和要求。


注:咨询研究中心全体咨询委员和研究人员参加专题学习研讨,张璞、王守智、刘随臣、张乃贵、徐建新作了重点发言,由部咨询研究中心土地研究所孟祥舟、董为红、陈思、张晓颜、刘炎、王梅整理。


2019年11月04日 10:14

智库观察|深化要素市场化配置改革 推动自然资源高质量发展

坚持法治引领重在贯彻落实——新《土地管理法》学习研讨体会

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